УКРАЇНА. ЮРИДИЧНА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ МЕДИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Медичне право України - Стеценко С.Г.

§ 1. Історико-правовий огляд нормативного регулювання охорони здоров'я


Охорона здоров'я як важлива самостійна функція державної влади і місцевого самоврядування має спеціальне законодавство, систему органів управління, які забезпечують реалізацію права на охорону здоров'я, джерела фінансування, мету, завдання, методи їх реалізації. Законодавство є важливим та ефективним засобом державного керівництва суспільством, що охоплює практично усі сфери життєдіяльності людини, у тому числі й галузь охорони здоров'я.

Правове регулювання взаємовідносин людини і суспільства у державі в усі часи не оминало сфери охорони здоров'я, зокрема й надання медичної допомоги. Регламентація медичної діяльності в Україні має глибоке історичне коріння і бере початок ще з часів Київської Русі. Розуміючи, що історія України характеризується різними періодами, коли теперішні території знаходились у складі різних держав (Російська імперія, Польща, Австро-Угорщина тощо), автори намагались дати узагальнену характеристику історії становлення регулювання медичної діяльності.

Досліджуючи історію регулювання медичної діяльності в Україні, доцільно розглядати п'ять періодів, зокрема:
X - XVII століття;
правління Петра Великого;
розквіт Російської імперії з середини XVIII до початку XX ст.;
радянський період (1917-1991 pp.);
становлення і розвитку правового забезпечення охорони здоров'я у незалежній Україні - починаючи з 1991 року і до сьогодення.

Точкою відліку для історичного екскурсу обирають зазвичай X ст., що обумовлено низкою причин, основною з яких є поява Руської Правди - першого писаного зводу руського права. Серед нормативно-правових актів, що регулюють питання медичної діяльності у Київській Русі, виділяють основні: "Церковний Устав" Володимира Святославовича та Руську Правду. "Церковний Устав" (к. X ст.), який складається з чотирьох розділів, у четвертому містить положення про "церковних людей", до яких належали й лікарі. Лікарі монастирських лікарень розглядались як прошарок населення держави - "церковні люди", а лікарні відносились до церковних закладів.

У "Руській Правді" (XI ст.) згадується про необхідність оплати праці лікаря, який надав медичну допомогу. У цей період допомогою вчених лікарів могли користуватись лише феодальна верхівка та заможні верстви населення. Основна маса населення у містах лікувалась у народних лікарів-ремісників, по селах - у знахарів і знахарок. Роль і значення Руської Правди важко переоцінити, оскільки це перший державний нормативний акт, що закріплює норми щодо регулювання медичної діяльності. У Київській Русі медична допомога надавалась у таких трьох видах як народна, монастирська та світська (міська) медицина. Норми Руської Правди регламентували світську медицину, "Церковний Устав" - монастирську медицину, а народна визначалась морально-етичними нормами.

Після утворення Московської держави значну роль у регулюванні медичної діяльності почав відігравати Аптечний приказ, створений у 1581 році з метою централізації державного управління охорони здоров'я. Аптечний приказ - це орган державного управління медициною, що здійснював чисельні організаційні та правові функції. Аналіз діяльності Аптечного приказу дозволяє виділити такі його функції:

— організація медичного забезпечення;

— забезпечення лікарськими засобами;

— видача дозволів на право займатись медичною діяльністю;

— організація воєнно-медичної служби;

— медичне освідування;

— підготовка вітчизняних медичних кадрів.

Кінець XVII століття позначається приходом до влади Петра І, за час правління якого відбулось багато змін у всіх сферах життєдіяльності, у тому числі й у питаннях правового регулювання. Пріоритетними у сфері медицини були у період правління Петра І такі питання:

1. підготовка вітчизняних медичних кадрів;

2. поява нормативно-правових актів, що регулюють сферу медицини;

3. побудова шпиталів, організація медичних шкіл і відкриття аптек;

4. реорганізація органів державного управління медичними справами.

Ключовими нормативно-правовими актами цього періоду, що присвячені правовому регулюванню медицини, були Статут Військовий 1716 р. і Статут Морський 1720 p., які цілісно врегулювали питання організації медичної діяльності. Військовий Устав, який визначав загальну систему організації армії, важливе місце відвів питанням організації медичної справи, а саме: дві глави висвітлювали функціонування шпиталів і професійну діяльність лікарів та аптекарів. Особливої уваги заслуговує питання оплати за лікування. На відміну від Руської Правди, що передбачала певну плату за надання медичної допомоги, Статут законодавчо закріпив безоплатну систему надання медичної допомоги в армії, за винятком випадків, коли отримання плати за лікування буде правомірним, тобто йдеться про венеричні захворювання і побутові травми, що отримані в позаслужбовий час. Морський Статут регулював питання організації і функціонування Військово-Морського флоту Росії і значну увагу приділяв організації медичної діяльності.

Третій період (середина XVIII ст. - 1917 р.) у розвитку правового забезпечення медичної діяльності характеризується продовженням тогочасними російськими правителями реформаторських ідей Петра І, значними досягненнями вчених і лікарів (М. Ломоносов, І. Сєченов, М. Мудров, М. Пирогов тощо), а також прагненням зміцнити державний характер охорони здоров'я. У цей період було здійснено реорганізацію медичної діяльності у різних напрямах:

1. Реформування системи державного управління медициною:

— посилення ролі і значення держави у питаннях регулювання організації і надання медичної допомоги;

— удосконалення підходів до надання права на заняття медичною (фармацевтичною) діяльністю;

— поліпшення законодавчо обумовленої вертикальної підпорядкованості управлінських структур охорони здоров'я.

У XIX ст. в Російській імперії починає функціонувати три організаційно-правові рівні охорони здоров'я: на місцях діяли повітові і міські лікарі - перша інстанція, потім лікарські управи і насамкінець - вища інстанція - Медична рада, що інспектувала лікарські управи;

— керівництво медициною представниками, які мали медичну освіту.

2. Запровадження приказної медицини, чи медицини приказів громадської опіки. Законодавчою основою існування цього інституту було положення "Про заклади для управління губерніями" (1775). Основною метою Приказів громадського опікування було створення нової системи допомоги бідним та нужденним, котра об'єднала в собі заклади суспільної і медичної допомоги, зокрема народні школи, сиротинці, лікарні, аптеки, будинки для невиліковно хворих і для психічно хворих. Медична допомога у лікарнях "приказної медицини" соціально незахищеним прошаркам надавалась безоплатно, а забезпечені люди лікувались за певну плату.

Ще одним нормативно-правовим актом був Лікарський статут, що увійшов до Зводу Законів Російської імперії 1875 року, який визначав обов'язки і професійну кваліфікацію лікарських інспекторів. За час правління Миколи І було видано законодавчі акти, що закріплювали вимоги, які ставились до лікарів: лікар прирівнювався за своїм званням до чиновника, мав обов'язок надавати медичну допомогу незалежно від соціального статусу і матеріального стану людини, а також великого значення набула необхідність обов'язкового колегіального вирішення складних клінічних ситуацій.

3. Перетворення у системі вищої медичної освіти:

— надання права Московському університету присуджувати вчений ступінь доктора медицини на підставі указу Катерини II від 17 вересня 1791 року. Це створювало можливості для заснування вітчизняних наукових шкіл, певної наступності у викладанні медичних наук тощо;

— розгляд медицини не як окремої галузі знань, а як одного з напрямів природознавства. Це сприяло зміні поглядів на медицину та розширення викладання у медичних навчальних закладах природничих наук (ботаніки, фізики, хімії тощо). Законодавчим забезпеченням цього процесу була "Попередня постанова про посади тих, хто навчає і навчається, до відновлення повного дня медичних училищ у статуті" (1795);

— перепідпорядкування усіх вищих медичних навчальних закладів одному відомству. Це завдання було вирішено шляхом передачі усіх вищих медичних навчальних закладів до управління Міністерства народної освіти, згідно з Указами імператора Миколи II від 27 і 28 квітня 1840 року;

— втілення в життя єдиного державного стандарту у сфері лікарської освіти. В основі цього реформування лежала ідея етапності клінічної освіти, зокрема на першому етапі - теоретичне оволодіння клінічними дисциплінами, що поєднувалось з методикою обстеження хворого; на другому - вивчення класичних форм захворювань, що проводилось у факультетських клініках; завершальним етапом медичної освіти було вивчення різноманітних варіантів однакових захворювань, що проводилось у шпитальних клініках. Правовою основою цієї реорганізації була "Додаткова постанова про медичний факультет імператорського Московського факультету" (1845).

4. Запровадження земської медицини.

Виникнення земської медицини безпосередньо пов'язане із земською реформою 1864 року. Імператор Олександр II затвердив "Положення про губернські та повітові земські заклади", у результаті чого з'явились нові форми місцевого самоврядування - земства. Основним завданням земської медицини було забезпечення рівного доступу до медичної допомоги для всього населення держави, у першу чергу для сільського. Важливими законодавчими новелами земської медицини були:

— "діяльність" у медичному обслуговуванні сільського населення;

— плановість у проведенні заходів медичного забезпечення населення;

— універсальність медичної допомоги, що надається одним земським лікарем;

— поєднання лікувальної і профілактичної спрямованості у діяльності щодо організації охорони здоров'я населення;

— безоплатність надання медичної допомоги.

Правовому забезпеченню земської медицини слугували посадові правила для медиків, посадові інструкції для лікарів, фельдшерів і повитух, де закріплювались їх обов'язки, зокрема жити на своїй дільниці, щоденно зранку приймати хворих, повідомляти про будь-які інфекційні захворювання і т.д.

Правове забезпечення охорони здоров'я у радянський період представлене низкою нормативно-правових актів, серед яких Декрети про безоплатну передачу лікарняним касам усіх лікувальних закладів на підприємствах (1917), про допомогу потерпілим від нещасних випадків на підприємствах (1917), про страхування робітників на випадок хвороби (1918), про професійну роботу і права медичних працівників (1924), Постанова про порядок проведення медичних операцій (1937), Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про охорону здоров'я (1969) тощо.

Цікавим є нормативний акт, що регулював питання надання медичної допомоги і визначав правовий статус медичних працівників - Декрет (Положення) "Про професійну роботу і права медичних працівників". Цей документ майже протягом півстоліття був для лікарів основним юридичним документом, своєрідним статутом, що регламентував лікарську діяльність. У ньому були визначені права та обов'язки лікаря, правовий порядок проведення лікувально-профілактичних заходів, у тому числі і хірургічного втручання, передбачені умови залучення лікарів до обслуговування військових і судово-слідчих органів, відповідальність медичних працівників за професійні порушення та інше.

В Українській РСР було розроблено проект Кодексу законів про охорону здоров'я (1925 p.), але він так і не був прийнятий. Цей документ складався з 14 відділів, більшість з яких поділялась на розділи, а ті, у свою чергу, на статті.

Звертаючи увагу на ситуацію з охороною здоров'я за часів ЗУНР, хочемо підкреслити, що поряд з іншими важкими проблемами, які отримала у спадок республіка, однією з найтяжчих була загрозлива епідемічна ситуація. Вона стала наслідком воєнної розрухи, відсутністю ліків та наявністю великої кількості колишніх військовополонених. Протягом 1919 року, враховуючи польську окупацію, від тифу померло 100 тисяч цивільного населення, а протягом І Світової війни - 50 тисяч осіб. У цілому на тиф протягом 1919 року хворіло понад 400 тисяч осіб, що становило більше 10% всього населення. Санітарний відділ Державного секретарства внутрішніх справ здійснював усі можливі заходи, щоб утримувати ситуацію під контролем. Наприклад, місячний бюджет медичних закладів Волинського повіту складав 34 400 корон, з них оплата двох лікарів 3 600 і 6 600 корон, кошти на ліки 6 600 корон і оплата 33 санітарів по 50 корон на день. У цілому, зусиллями органів влади ЗУНР, а особливо санітарного відділу Державного секретарства внутрішніх справ, ситуація з інфекційними захворюваннями була взята під контроль.

За часів Директорії Української Народної Республіки Урядова Комісія з розроблення Конституції Української Держави видала проект — Основний Державний Закон Української Народної Республіки. Розділ 3 "Права та обов'язки громадян" у ст. 36 закріпив норму, яка визначає: "Людська праця, здоров'я та життя стоять під охороною закону" (ч. 1), а у ч. З цієї ж статті передбачено: "Окремий закон забезпечить матеріально робітників або їх родини за відповідною участю заінтересованих сторін на випадок недуг, каліцтва, старости і смерті".

Право на охорону здоров'я отримало своє закріплення також і у радянських конституціях, зокрема у Конституції У РСР від ЗО січня 1937 року (ст. 119) та у Конституції УРСР від 20 квітня 1978 року (ст. 40).

Основи законодавства про охорону здоров'я 1969 року були узагальнюючим актом, у якому містились перероблені, доповнені і систематизовані основні правові документи, що діяли у системі охорони здоров'я до цього часу. У прийнятому документі вперше на рівні закону був узагальнений і закріплений той унікальний досвід у сфері охорони здоров'я, котрий був нагромаджений за майже півстолітній досвід періоду діяльності радянської охорони здоров'я. Регламентація медичної діяльності у цей період характеризується, як правило, відомчою нормотворчістю.

Вищенаведений короткий історико-правовий огляд регламентації охорони здоров'я і медичної допомоги дає можливість ознайомитись і виявити особливості регулювання однієї з найважливіших сфер життєдіяльності, узагальнити багатовіковий досвід і практику функціонування медичної діяльності у вітчизняній історії і виробити стратегію реформування охорони здоров'я на сучасному етапі, починаючи з удосконалення законодавчого забезпечення цієї галузі у нашій державі. Такий підхід дозволить не відходячи від своїх традицій створити належний фундамент для охорони здоров'я - законодавчу базу, яка повинна у повній мірі відповідати міжнародно-правовим стандартам, сучасним реаліям і звичаям України.